Importante contributo sul decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490

La norma prevista nel successivo articolo 147 (titolato "censimento e catalogazione") prevede che “i beni e le aree indicati agli articoli 139 e 146 sono censiti, catalogati e individuati anche su cartografia informatizzata da restituirsi in scala idonea all'identificazione del bene. A tal fine il Ministero, d'intesa con la Conferenza unificata, predispone tecniche di rappresentazione e sistemi informatici tra loro compatibili e interscambiabili”.

Tale norma va letta con puntuale esattezza interpretativa e non deve dar luogo ad equivoci. Infatti, non va assolutamente interpretata nel senso che soltanto dopo un censimento e individuazione e catalogazione specifiche e cioè individuazione selettiva delle aree sottoposte a vincolo, il vincolo stesso operi sulle categorie morfologiche sopra indicate. Tale questione infatti è stata risolta immediatamente dopo l'entrata in vigore della precedente legge Galasso, in quanto sia il Ministero con apposita circolare sia la Corte di Cassazione stabilì in modo inequivocabile che il vincolo è vigente ope legis automaticamente su tutte le categorie territoriali sopra indicate per il solo fatto che i territori corrispondano alle categorie stesse. In altre parole, non è necessario alcun provvedimento specifico e selettivo della pubblica amministrazione che individui, ad esempio, un territorio boscato in modo planimetrico e selettivo; per la insorgenza del vincolo è infatti necessario che, in via di fatto e di principio giuridico, un territorio sia coperto da boschi e foreste perché il vincolo ricada sulla stessa area automaticamente e per legge senza bisogno di alcun provvedimento selettivo di individuazione prioritario. La norma dell'articolo citato non va dunque certamente letta in tal senso, ma detta attività corrisponde a finalità di ordine amministrativo e gestionale completamente diverso e non attiene assolutamente in alcun modo con la vitalità del vincolo stesso.

A conferma dell'imposizione immediata e generale del vincolo va citata la
circolare del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali   
prot. 7472-VIII-3-4 in data 31-8-85 sull'applicazione della legge       n. 431/85 laddove si legge che "tali vincoli agiscono ope legis e, pertanto, non richiedono nessun provvedimento amministrativo di notifica dell'interesse ipso iure tutelato"; ed in un passo successivo ancora si sottolinea che "allo stato attuale non si esige alcun intervento amministrativo per la sottoposizione a vincolo di tali presenze che, come detto, sono vincolate ope legis".

L'articolo 149 riguarda i "Piani territoriali paesistici". Prevede infatti detto articolo che:

 “1. Le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il territorio includente i beni ambientali indicati all'articolo 146 mediante la redazione di piani territoriali paesistici o di piani urbanistico-territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali.

2. La pianificazione paesistica prescritta al comma 1 è facoltativa per le vaste località indicate alle lettere c) e d) dell'articolo 139 incluse negli elenchi previsti dall'articolo 140 e dall'articolo 144.

3. Qualora le regioni non provvedano agli adempimenti previsti al comma 1, si procede a norma dell'articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dall'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

4. Fermo il disposto dell'articolo 164 il Ministero, d'intesa con il Ministero dell'ambiente e con la regione, può adottare misure di recupero e di riqualificazione dei beni tutelati a norma di questo titolo i cui valori siano stati comunque compromessi.”

La pregressa normativa faceva obbligo alle Regioni di predisporre "... piani paesistici o piani urbanistico/territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ...". Una dizione certamente equivoca che ha in passato legittimato alcuni piani con pura finalità esteriorizzante ed assolutamente superficiale e senza alcun effetto e finalità pratica. Piani scarsamente vincolanti, meramente descrittivi e magari rinvianti ad ulteriori livelli di pianificazione. La nuova dizione ("... o di piani urbanistico/territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia...") sembra invece tale da ridurre lo spazio concesso alle illusioni e agli equivoci.

Il secondo comma lascia certamente perplessi perché, infatti, non si riescono a comprendere le ragioni in base al quale il testo unico mantiene ed anzi rafforza la negativa interpretazione secondo la quale  le vaste località sottoposte a vincolo paesaggistico con provvedimento specifico e motivato (e per le quali dunque sussiste in qualche modo un forte valore ambientale) possono essere facoltativamente sottoposte alla pianificazione paesistica che rimarrebbe dunque obbligatoria soltanto per quelle aree soggette a tutela ope legis. Sarebbe stato infatti molto più logico sancire l'obbligo di pianificazione paesistica per tutte le zone comunque sottoposte a vincolo d'area in senso generale. Un'esposizione dunque normativa che non mancherà di dare luogo a qualche ulteriore equivoco interpretativo.

Il successivo articolo 150 riguarda il "coordinamento della disciplina urbanistica". Il testo recita infatti che:

“1. Le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale per quanto riguarda i valori ambientali, con finalità di orientamento della pianificazione paesistica, sono individuate a norma dell'articolo 52 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

2. I piani regolatori generali e gli altri strumenti urbanistici si conformano, secondo l'articolo 6 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e le norme regionali, alle previsioni dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali di cui all'articolo 149. I beni e le aree indicati agli articoli 139 e 146 sono comunque considerati ai fini dell'applicazione dell'articolo 7, n. 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, come sostituito dall'articolo 1 della legge 19 novembre 1968, n. 1187.

3. Le regioni e i comuni possono concordare con il Ministero speciali forme di collaborazione delle competenti soprintendenze alla formazione dei piani.” La dizione del secondo comma di tale articolo va particolarmente evidenziata perché denota un evidente e primario tentativo di ricostruire una sinergia interpretativa ed operativa tra la normativa specifica sul paesaggio e quella in materia urbanistico-edilizia. In particolare il passaggio "i beni e le aree indicate agli articoli 139 e 146 (cioè vincolati) sono comunque considerati ai fini dell'applicazione dell'articolo 7, numero 5, della legge 17/8/1942 n. 1150" costituisce certamente un evidente passo avanti rispetto a prassi applicative pregresse dai negativi connotati. Infatti, in passato dobbiamo registrare che gli strumenti urbanistici locali veniva fatti ed approvati senza alcuna considerazione dei vincoli ambientali, la funzione di controllo veniva esercitata dallo Stato solo in ultima battuta, annullando cioè le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate su progetti che, sotto il profilo urbanistico/edilizio, potevano anche essere perfettamente regolari. Invece oggi il secondo comma in questione, stabilendo l'obbligo di "prendere in considerazione" i vincoli ambientali avvia la possibilità di un processo nuovo (in stretta sinergia con la previsione del terzo comma che prevede facoltative intese tra Stato, Regioni e Comuni per giungere alla formazione concordata degli strumenti urbanistici). Certamente la materia è importante e prioritaria e presenta fondamentali aspetti di natura politica ed amministrativa ed anche costituzionale. Va rilevato infatti che l'articolo 12 della legge del 1939 stabiliva l'approvazione di concerto con il Ministero degli strumenti urbanistici interessanti zone vincolate e l'articolo 10 della legge urbanistica del 1942 introduceva la modifica "d'ufficio" di tali strumenti per assicurare la tutela del paesaggio e di complessi storici monumentali ambientali ed archeologici. Certamente i tempi sono cambiati, l'evoluzione amministrativa e politica è stata profonda ma, pur senza la finalità di ledere le autonomie regionali in materia urbanistica, sarebbe importante trovare una formula giuridica (e prima ancora forse politica e costituzionalmente accettabile), per poter raggiungere con una legge di riforma generale del settore un coordinamento tra le funzioni statali e quelle locali in materia di pianificazione nel settore.

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