Il NUOVO "TESTO UNICO DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE IN MATERIA DI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI" di
Maurizio Santoloci e Stefano Maglia (Il
testo è pubblicato anche sul sito diretto dal dott. Santoloci www.dirittoambiente.com La
materia dei vincoli paesaggistici-ambientali registra una importante novità: il decreto
legislativo 29 ottobre 1999 n. 490 titolato "Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali". Tale
decreto viene varato con pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 27
dicembre 1999 (supplemento ordinario numero 302) in seguito alla legge
dell'8 ottobre 1997 n. 352 con la quale
il Parlamento delegava il Governo ad emanare un
decreto legislativo "recante un testo unico nel quale siano riunite e
coordinate tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di beni
culturali ed ambientali. Con l'entrata in vigore del testo unico sono
abrogate tutte le previgenti disposizioni in materia che il Governo indica
in allegato al medesimo testo unico". Nella
medesima “legge delega” veniva specificato che "possono essere
inserite nel testo unico le disposizioni legislative vigenti alla data di
entrata in vigore della presente legge nonché quelle che entreranno in
vigore nei sei mesi successivi", nonché la precisazioni che
"alle disposizioni devono essere apportate esclusivamente le
modificazioni necessarie per il loro coordinamento formale e sostanziale,
nonché per assicurare il riordino e la semplificazioni dei
procedimenti". Il
testo del decreto legislativo n. 490/99
si attiene perfettamente a quanto stabilito e previsto nella
“legge delega”. Infatti, nel titolo I, intitolato "Beni
culturali", il decreto va a disciplinare i beni culturali che compongono
il patrimonio storico ed artistico nazionale tutelati in ossequio
dell'articolo 9 della Costituzione. E, in altre parole, la norma va a
rielaborare e a coordinare in modo organico tutta la specifica normativa
in materia. Per
quanto riguarda, invece, l'oggetto specifico invece del presente articolo, si rileva che lo stesso decreto nel titolo II, titolato "Beni
paesaggistici ed ambientali",
va a rielaborare e disciplinare la materia appunto connessa alla
tutela dell'ambiente sotto il profilo estetico e biologico. L'elaborazione
specifica del decreto non presenta naturalmente elementi di rilevante
novità in senso normativo, giacché la “legge delega” sopra
specificata, come è stato appunto evidenziato,
non consentiva di riportare modifiche alla normativa vigente se non
esclusivamente con finalità di coordinamento e di semplificazione. Si
deve dunque precisare in via preliminare che il nuovo “testo unico”
non riporta normative improntate a caratteri di novità legislativa e
normativa; la vera novità va
ricercata nel fatto che le leggi pregresse in materia sono state
rielaborate in senso armonico e coordinato in modo da costituire un
"corpus" unico che si avvicina alla significativa dizione di
"testo unico" in materia. Dunque, in modo particolare la
disciplina di quella che fino ad oggi è stata denominata "Legge
Galasso" è stata in qualche modo ricostruita e coordinata con le
normative pregresse e gli interventi successivi; quindi, diventa
certamente più facile ed agevole la lettura
dei principi anche in senso applicativo. Va
premesso che il concetto
di vincolo ha subito una profonda evoluzione. La legge n. 1497 del
1939 prevedeva dei vincoli paesaggistici, inerenti cioè all'aspetto
puramente estetico, visivo, del paesaggio tutelato. Era l'armonia,
l'insieme delle bellezze estetiche l'oggetto della tutela. Ed era logico.
Allora non si verificavano ancora i grandi scempi ambientali di oggi, non
si parlava di ecologia, di tutela di ecosistemi. Oggi le realtà di base
sono profondamente mutate. Dal 1939 ai giorni attuali si sono trasformati
tutti i parametri, di fatto, sociali ed ambientali. E si avvertiva la
necessità di una tutela che non fosse più collegata soltanto all'aspetto
puramente emotivo della vista, del paesaggio in senso stretto, ma che
riguardasse invece 1 ambiente naturale nella sua concezione più moderna,
più vasta e comprensiva di tutti gli aspetti, anche biologici, anche non
inerenti allo stretto aspetto estetico e visivo. Molto
opportunamente la legge n. 431/85 prima ed oggi il nuovo T.U. , pur
incardinandosi formalmente sulla norma del 1939, evolvono il concetto di
vincolo e lo trasforma da vincolo puramente paesaggistico a vincolo
paesaggistico-ambientale, facendovi rientrare il più vasto concetto di «ambiente»
o «habitat» naturale. Ne
dava atto la stessa intestazione della legge che parlava non di tutela
delle bellezze naturali (come faceva la legge n. 1497 del 1939) ma di
“tutela di zone di particolare interesse ambientale”. La precisazione,
come si nota, è di estrema importanza, poiché introduce accanto ad
un concetto estetico, un concetto nuovo: parla di ambiente, cioè di flora
e fauna, di equilibri ecologici, di ecosistema. La
circolare applicativa ministeriale prot. 7472-VIII-3-4 in data 31-8-85
ribadisce ed evidenzia questa evoluzione concettuale, questo cambiamento
dei tempi e conseguentemente dei termini e dei concetti, laddove afferma
che «giova (...) riflettere sull'accezione stessa di "bene
ambientale", tenendo conto della evoluzione teoretica e pratica,
verificatasi dalla prima normativa ad oggi, ossia della odierna concezione
di "bene", che non annulla, ma supera, non nega ma integra
quella originaria di "bellezza naturale". La Corte
Costituzionale, nella sentenza del 26-6-86, conferma il principio
sostenendo che la legge in esame «fa emergere della tutela del paesaggio
il carattere non più conservativo e statico, ma gestionale e dinamico».
Ed
è un punto di principio in verità molto importante, e non soltanto
attinente al campo della filosofia del diritto. Perché partendo da questo
nuovo presupposto si può argomentare che viene violata il T.U. sui
vincoli non soltanto quando
vi è uno stravolgimento estetico della bellezza naturale del paesaggio,
ma comunque quando vi è un danno ambientale seppur questo non incida
emotivamente sotto il profilo visivo. E le conseguenze sono
radicalmente diverse, perché si inserisce nella violazione del vincolo
attuale tutta una serie di attentati contro l'ambiente che non vi
sarebbero rientrati se il vincolo fosse rimasto semplicemente allo stato
originario. La
materia specifica dei beni paesaggistici ambientali, compresa nel titolo
II del decreto, viene
disciplinata dall'articolo 138 all'articolo finale 165 (riservando il decreto l'articolo successivo 166 l'elenco specifico
delle norme abrogate relativamente ad ambedue i titoli). L'impostazione
generale
della materia delle aree e dei beni soggetti a vincolo
paesaggistico-ambientale viene ripartita già nell'articolo 138,
laddove si specifica che sono beni ambientali tutelati dal testo unico
emanato due categorie specifiche di beni: quelli indicati dall'articolo
139 ed individuati a norma degli articoli 140 e
145 nonché, come categoria nettamente separata a livello di
principio e pratico, quelli indicati dall'articolo 146. Tale
separazione ripercorre specificamente - e chiarisce ancora
in modo più approfondito - la già pregressa bipartizione tra i beni
oggetto di tutela specifica e preselezionata da parte del Ministero
rispetto ai beni di categoria generale. In
altre parole, nella disciplina delineata dalla sinergia degli articoli
139, 140, 141, 142, 143, 144 e 145 del testo unico in questione emergono alcuni
beni che sono individuati selettivamente secondo la procedura dettata
dallo stesso decreto e sottoposti a vincolo di tutela specifica e,
per così dire, "individuale".
Per tali categorie di beni (che possono ricomprendere anche alcune aree
territoriali) è previsto pertanto un iter specifico che individui
in modo autonomo e specifico i singoli beni o aree territoriali
per una sottoposizione a una finalità di protezione che è mirata
unicamente e direttamente a quello specifico bene o area.
Dunque, l'articolo 139 elenca il campo di individuazione generale di tali
beni che sono soggetti a potenziale tutela di ordine selettivo: “1.
Sono soggetti alle disposizioni di questo Titolo in ragione del loro
notevole interesse pubblico: a)
le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di
singolarità geologica; b)
le ville, i giardini e i parchi, non tutelati a norma delle disposizioni
del Titolo I, che si distinguono per la loro non comune bellezza; c)
i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto
avente valore estetico e tradizionale; d) le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista o di belvedere,accessibili al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.” |
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